국가의 귀환, 거대한 정부의 시간

프랑크 도멘 Frank Dohmen
알렉산더 융 Alexander Jung <슈피겔> 기자

▲ 코로나 시대 국가의 역할은 막대하다. 국가는 계속 보증을 서고, 긴급 원조를 하고, 기업에 지원을 아끼지 않는 구세주로 등극했다. 1달러 지폐가 하늘에 흩뿌려지는 모습. REUTERS

패션 브랜드 톰테일러의 옷은 대중적이다. 아주 싸지도, 아주 비싸지도 않다. 칙칙하지도 않고 너무 화려하지도 않다. 심지어 종잡을 수 없는 스타일이다. 아무도 일반적인 복장을 하고 싶어 하지 않기에, 톰테일러 옷은 오랫동안 잘 팔렸다.
그러나 코로나19는 독일 함부르크에 본사를 둔 이 기업에 제동을 걸었다. 기업 사정이 안 좋아졌다. 톰테일러는 결국 파산 신고를 했다. 그러자 구원의 동아줄이 갑자기 내려왔다. 독일 연방정부와 노르트라인베스트팔렌주 정부와 함부르크시가 1억유로 차관 보증을 서준 것이다. 톰테일러를 위해서라고? 중국 기업 푸싱이 대부분을 소유한, 망해가는 의류 체인을 위해서? 이제 기본 티셔츠가 시스템과 관련된 산업이 된 것인가?
사실 정부는 부채가 없는 상태에서 위기에 빠진 기업이나 지역사회에 필수적인 기업에만 재정 지원을 하기 원했다. “우리는 이 기회를 잘 이용해야 한다”고 톰테일러의 사장인 게르노 렌츠가 풀이 죽어 말했다. 잘 활용해야만 한다. 그렇지 않으면 세금을 내는 국민이 펄쩍 뛸 것 아닌가. 1660개 일자리 하나당 6만유로를 지원한 셈이니 말이다.
최근 독일 정부의 자비는 끝이 없었다. 기업과 산업 분야에 참여하는 방식을 보면 독일이 끝도 없이 순진한 것일까 하는 생각도 든다. 국가가 계속 보증을 서고, 긴급 원조를 하고, 기업에 지원을 아끼지 않는다. 여행업체 투이(TUI)를 18억유로 대출로 겨우 목숨을 부지하게 해주었던 것처럼 말이다. 국가는 루프트한자같이 위기에 직면한 기업체 일부분을 사들이기도 한다. 국가는 위기에서 구해주는 구세주로 등극했다.

파산 기업에 구세주 된 국가
돈은 충분했다. 경제안정기금에서 나온 6억유로가 있었고, 힘든 기업을 위기에서 구하기 위한 프로그램은 엄청나게 많다. 재무부 프로그램 안내에 “어떤 코로나 구제책이 나와 내 회사에 맞는가?”라는 질문이 있었다. 마치 타입에 맞는 립스틱을 고르듯이 프로그램을 고르라는 것 같았다.
원래 연방정부는 어떤 채무도 대신 맡기를 원하지 않았다. 현재 국가 재정이 2억1800만유로 적자이기 때문이다. 경제정책에서 마치 소시지 판매대 논리가 적용되고 있다. “무엇을 좀더 드릴까요?”
정부가 용감하게 상황에 끼어들었지만, 매번 독일은 깊은 경제 추락을 경험했다. 위기에 항상 그러했듯이, 시장에 대한 믿음이 무뎌질 때 국가의 영향력이 커진다. 1929년 대공황 이후에도, 1945년 세계대전 때도, 1989년 베를린장벽이 무너질 때도, 2008년 금융위기 때도 그러했다. 국가의 시간이 시작되는 것이다.
독일산업협회 회장 디터 켐프는 현재 국가가 개입하면서 발휘하는 압력을 걱정스럽게 바라본다. 하노버에서 열린 ‘디지털 시대’ 박람회 개회식에서 그는 국가 통제 경향이 커지는 것을 경고했다. 지금이 경제생활에서 국가가 조직적으로 회귀하는 시기라고도 지적했다.
라이프치히에서 연구하는 경제학 교수 귄터 슈나블은 경쟁 원칙이 위험에 놓여 있다고 생각한다. 시장은 정치 우선주의에 굴복했고 기업은 의존적이라는 것이다. “이 나라는 국가경제로 가는 길에 서 있다.”
실제 국가는 이미 위기 전부터 독일 국민경제에서 눈에 띄는 역할을 하고 있었다. 2018년 말 연방정부는 433개 기업에 간접적으로, 104개 기업에는 직접 참여하고 있었다. 우편·통신·철도·공항이 이런 기업에 속했고, 독일 프리마텐첸트룸(비영리 연구기관)이나 바이로이트 음악축제 주관사 등도 포함돼 있었다. 각 지방정부는 와인·맥주 제조업체나 호텔 등을 직접 경영하거나, 종마 퍼레이드를 주최하는 말사육장을 운영하기도 했다.
코로나바이러스가 위기를 불러온 이후, 정치권 영향력이 향상되고 있다. 슈나블의 말대로, 이런 개입은 경쟁을 망가뜨리고 자유경제를 위협한다. 국가가 문제가 있는 기업을 지원하고 구제하면 자동으로 더 효과적인 모델을 따르던 경쟁자에게 해를 입히게 된다. 결국 국민경제를 좀비화한다고 슈나블은 경고했다. 죽은 것이나 다름없던 기업에 인위적으로 생명을 불어넣는 것이다.
국가는 자신의 영향력을 한번 확장하고 나면 쉽게 그 영향력을 포기하지 않는다. 2009년 금융위기 때 연방정부는 독일 은행 코메르츠방크의 지분을 50억유로를 들여 사들였다. 11년이 지난 지금, 아직도 정부는 15.6% 지분을 그대로 유지하고 있다. 이제 그 가치는 8조유로밖에 되지 않는다. 50억유로 대부분이 그냥 사라져버렸다. 루프트한자를 구제하는 데 90억유로가 들었다. 그럼에도 전세계적으로 일자리를 2만2천 개 줄여야 했다.

▲ 포스트 코로나 시대, 국가 간 협력 필요성이 높아지지만 기술보호주의 경향도 뚜렷해진다. 도널드 트럼프 미국 대통령이 코로나19 관련 기자회견을 하고 있다. REUTERS

국가와 시장 사이 새로운 균형
카셀에서 연구하는 정치학자 한스위르겐 부카르트는 국가 개입을 비난하면서도, 다른 한편으로 코로나 위기가 정치에 유일무이한 기회임을 인정한다. 위기 때 정치는 장악력을 보여주고, 이 기회를 이용해 대규모로 공공 인프라에 투자해야 한다고 말한다. 보건, 교육, 돌봄, 간호 등에 투자해야 한다는 것이다. 그는 현재가 “모두를 위한 총체적인 돌봄”을 확립할 때라고 한다. 이 지점에서 국가가 “단계적으로 목적에 맞게” 일을 추진해야 한다고 주장한다.
국가는 공동체 미래를 만들어가는 것일까? 혹은 경제에 개입해 공동체를 망치고 있는가? 코로나 위기와 함께 국가의 적절한 역할 논의가 다시 불타오르고 있다. 현재는 시장이 실패한 모든 지점에서 국가가 새로운 것을 과감하게 시도할 기회일지 모른다.
예를 들어 어떻게 환경보호를 할 것인가, 어떻게 시골에 믿을 만한 보건 시스템을 만들어낼 것이냐는 문제 말이다. 정부는 어떻게, 누구를 도울 것인가? 어느 지점에서 정부가 손을 떼는 게 적절한가? 국가와 시장 사이 새로운 균형이 세워져야 한다.
슈베린 동쪽 호수 도시 크리비츠는 이번 여름 국가에 다시 힘을 실어주려고 한다. 크리비츠 지방정부는 호숫가에 있는 아스클레피오스병원 체인에 속한 지역 종합병원을 다시 사들이려고 한다. 74개 병상이 있는 병원은 이제 공공시설로 유지돼야 한다. 이 병원은 1997년 민영화됐다.
지난 몇 달간 크리비츠 시민은 이 병원의 출산병동 문을 닫아서는 안 된다는 시위를 길거리에서 벌였다. 집집마다 문 앞에 아기 옷을 걸어놓았다. “이것은 우리 시의 새로운 장식이 되었다.” 시장 브리타 브뤼슈감이 유쾌하게 말했다.

▲ 포스트 코로나 시대를 맞아 국가에 대한 시민·노동자의 요구도 거세다. 프랑스 보건의료 종사자들이 정부에 공공병원 재정 지원을 촉구하는 시위를 하고 있다. REUTERS

브뤼슈감 시장은 지방정부가 계획한 대로 병원을 인수해, 병원의 산부인과가 유지되기를 바란다. 시위가 큰 효과를 거두기 바라는 것이다. 그는 사람들이 의료서비스를 이용하기 어려워질 것을 우려해, 의료기관이 더는 수익에 좌지우지돼서는 안 된다고 주장했다.
시와 지방 정부에서 민영화된 분야를 다시 인수하려는 시도는 코로나 위기 때문에 시작된 것은 아니다. 코로나바이러스가 이 경향을 가속했을 뿐이다. 종합병원, 상수도 공급 회사, 쓰레기 수거 회사 등은 정부 산하로 되돌아가고 있다. 민영화가 더 나은 서비스를 제공하리라는 생각이 틀린 경우가 많았기 때문이다. 강력하게 국민을 보호해주는 국가를 향한 바람은 나날이 커지고 있다.
이런 정서는 독일 연방이 건국되는 시기부터 있었다. 세계대전 이후 독일 정부는 감자, 밀가루, 의류, 신발 등의 가격을 동결했다. 국가는 설탕과 석탄을 배분했고, 집세를 조정하기도 했다. 게다가 국가는 규모가 엄청난 건축업자이기도 했다. 1950년대 독일 정부는 330만 개 아파트를 지어 공급했다.
그러나 독일 경제의 기적은 국가 독점 자본주의의 신뢰를 재빠르게 사라지게 했다. 동시에 경쟁의 힘에 신뢰가 커졌다. 시장의 축복에 대한 믿음은 헬무트 콜 총리 시절에 정점에 이르렀다. ‘전환’이란 말이 사람들 입에 많이 오르내렸지만, 이는 독일 통일 이야기가 아니라 ‘정신적 도덕적 노선 변경’을 두고 한 것이었다. 그 뒤 국가는 힘이 약해졌다. 시장이 항상 옳았다.
국가와 지방 공동체는 그들의 소유물을 매각했다. 항만, 교통업, 아파트관리협회 등 모든 것을 팔아넘겼다. 이런 일은 규제 정책으로 이루어진 게 아니라 재정 위기에서 비롯됐다. 매각 덕에 정부 지도자나 시장은 재정 문제를 해결했다. 하지만 현재 후임 정치가는 과거 영역을 다시 복구하려고 노력한다. 베를린시는 매각한 22만 개 아파트 가운데 수천 개를 다시 사들였다. 노력도 돈도 많이 드는 일이었다.

▲ 세계적 위기 상황에서 국가의 역할이 커지면서 각국관료의 힘도 세지고 있다. 마이크 폼페이오(왼쪽 셋째) 미국 국무장관이 오스트리아 빈의 회담장에 들어서고 있다. REUTERS

공공기업 민영화의 헛된 약속
공공기업의 민영화 과정에서 내세운 약속은 제대로 지켜지지 않아 사람들을 실망하게 했다. 통신, 기차, 에너지 공급사 등은 이전보다 더 고객친화적으로 됐고 서비스 정신이 강해졌다. 하지만 인프라를 구축해야 한다는 중요한 과제에는 실패했다.
도이체텔레콤은 현대적인 광케이블에 투자하는 대신 너무 오랫동안 구리 케이블에 집착했고 독일 디지털화에 제동을 걸었다. 도이체반은 철도망을 보수하는 일을 소홀히 해 안전에 문제를 일으켰다. 에너지회사들은 친환경 전기를 전송할 가설 예정선을 만드는 데 실패했다. 전송선은 부분부분 만들어졌다.
10년 전, 독일 정부와 유럽연합 집행위원회는 전기 공급 회사에 전기 공급망을 팔도록 강요했다. 시장 지배자이던 독일 전력회사 에르베에(RWE)나 에온(E.on)이 발전소와 공급 서비스 모두를 점유한다면 너무 덩치가 커진다는 것이 논지였다.
현재 상황은 명확하다. 정부가 공급망을 손에 넣었어야 했다. 풍력발전기를 연결하는 일은 너무 비용이 많이 들고, 새 소유주는 돈 쓰기를 두려워한다. 이전 에온 공급망을 가진 네덜란드 회사인 텐넷은 2028년까지 230억유로를 독일에 투자해야 한다.
정치권은 과거의 실수를 만회하려 한다. 정부는 네덜란드 회사의 지분 전체 혹은 부분을 인수할 것이라고 발표했다. 앞으로 발전에서 큰 영향력을 발휘하기 위해서라는 게 이유다. 출발 지점으로 다시 돌아가는 것이다.
경험이 가르쳐줬다. 자연적으로 독점이 나타나는 산업, 예를 들어 전기 공급이나 철도나 지방도로 부문은 경쟁이 전혀 도움되지 않는다. 이런 인프라는 국가가 더 잘 관리한다. 문제는 정부가 에너지를 공급하는 역할을 하는 데 그치지 않고 더 큰 야망을 품는다는 것이다.
정부는 개입하고 계획하고 방향을 정하기 원한다. 이를 통해 유권자를 사로잡으려 한다. 정부는 민간 경제보다 현재 상황에서 어떤 기술이 필요한지 더 잘 파악한다. 하지만 이런 시도는 계속 진퇴양난에 빠졌다. 특히 돈을 많이 들이고도 에너지 정책이 실패했음이 증명될 때 그러했다.
일각에선 반대했지만, 1960년대 독일 정부는 에너지 공급원으로 원자력발전을 추진했다. 안전성 생각은 무시됐고, 핵폐기물 처리는 뒤로 미뤄놓았다. 2011년 일본 후쿠시마 사고가 일어난 뒤, 독일 정부는 원자력 정책을 철회했다. 산업계는 날벼락을 맞은 듯 놀랐다. 그때까지 정부는 원자력 기술에 수조유로를 투자했기 때문이다.
게다가 전기를 만드는 공급원으로 석유가 아니라 석탄을 선택해 시민은 돈을 많이 부담해야 했다. 몇십 년 동안 독일에서 갈탄과 석탄을 채굴하기 위해 세금을 많이 냈다. 약 3천억유로로 추산된다. 이 채굴은 비용이 많이 들뿐더러 환경에 좋지 않으리라는 게 확실했다.
1974년부터 독일 정부는 이른바 ‘석탄 세금’을 걷었다. 전기 사용자가 내는 것인데, 독일의 에너지 자원을 수입 자원에 대항해 경쟁력을 높이도록 하는 데 쓰였다. 에너지기업들은 이 보조금으로 수많은 발전소를 지었고 몇몇은 지금도 쓰고 있다. 유럽연합이 보조금을 허가하지 않아, 더 이상 석탄세를 걷지 않게 되었다.
석탄발전소 퇴출도 결정됐지만, 마지막 발전소가 문 닫을 때까지 18년이 더 걸렸다. 에너지업계가 석탄발전소 퇴출을 좀더 용이하게 할 수 있도록, 정부는 43억5천유로를 더 지원하고, 라인란트와 라우지츠 지역에도 400억유로를 지원할 것이다. 이 모든 것은 부드럽게 다음 단계 에너지 정책으로 이행하기 위한 조처다.
정부의 원자력발전과 석탄발전 노선은 국가가 몇십 년에 걸쳐 국민경제를 어떻게 잘못 이끌 수 있는지를 보여준다. 정치가들은 종종 너무 작은 것까지 관리하는 것으로 악명이 높다. 그들은 특정 노선을 고집하면서 기업이 가장 효율적인 길을 선택하는 것을 못하게 막는다. 정치가들은 멋져 보이고 돈이 많이 드는 방식을 쉽게 선택한다. 현재 정계는 바람이나 태양열에서 나오는 수소를 사용하는 방안을 추진 중이다. 이산화탄소 감소에서 가장 비용이 많이 드는 방식이다. 고속도로에서 속도를 제한한다면 돈을 들이지 않고 이산화탄소를 줄일 수 있다. 오직 정치적인 힘만 필요하다.

▲ 앙겔라 메르켈 독일 총리가 재무장관과 함께 베를린정부 청사에서 주례 회의를 하기 위해 회의장으로 들어서고 있다. REUTERS

국가의 직접투자, 파산 행렬의 위험
무엇보다 의문스러운 것은 국가가 하나의 기업을 선택해 집중 지원하거나 그 기업의 지분을 사려고 할 때다. 코로나19 백신을 연구하는 튀빙겐의 바이오기업 큐어백(CureVac) 경우처럼 말이다. 지방정부는 3억유로를 들여 회사 지분 23%를 사들였다.
경제학자 마리아나 마추카토는 “누구도 초기에는 어떤 백신 기술이 가장 좋은지 알 수 없다. 아직 많은 장애물이 도사리고 있기 때문이다”라고 말했다. 그는 “잠재력이 보장된 여러 해결책에 공공분야 투자가 이뤄지는 것이 좋다”고 생각한다. 이탈리아 출신이자 영국 런던대 경제학 교수인 마추카토는 애플 아이폰같이 놀라운 혁신 기술도 공공 분야의 기초 연구 없이는 불가능하다는 주제로 발표해 유명해졌다. 이 여성은 국가가 단지 시장을 보수하는 역할을 하는 게 아니라, 시장을 형성하는 역할을 한다고 주장한다. 기업가 같은 역할을 하는 국가를 옹호하는 견해다.
마추카토는 특별히 백신에서 광대하고 국제적인 주도권이 필요하다고 주장한다. 백신이 세계 곳곳에 배포되고 모든 나라가 쓸 수 있도록 재정적 뒷받침이 꼭 필요한 조건이라고 강조한다. “위험 앞에 함께 연대하면 나중에 이득도 함께 나누게 된다.”
큐어백만 꼭 집어 혜택을 준 재무부 장관 페터 알트마이어의 독자적 행보는 이런 철학에 반대된다. 알트마이어는 기업이나 업종이나 핵심 산업이라고 생각되는 것을 골라 인심 좋은 후원자처럼 한 번은 여기, 한 번은 저기 후원하고 있다.
독일 정부의 전략은 혼란스럽다. 6천억유로 펀드에서 오는 지원은 큰 위험을 제거하지 못한다. 아직은 기업 파산 수가 한계치를 넘고 있지는 않지만, 신용평가기관은 경제가 아주 빠르게 회복하지 않는다면 전례 없는 규모의 파산 행렬이 이어질 것으로 전망한다.
톰테일러에 대한 수억유로 신용보증은 단지 수많은 불확실한 일 가운데 하나일 뿐이다. 이 패션 체인이 필요로 한다면, 때에 따라 정부는 재정 개입을 회사 지분을 사들이는 것으로 전환할 수도 있다. 단지 포트폴리오에 올릴 재단사만이 없을 뿐이다.

ⓒ Der Spiegel 2020년 30호
Maßlose Macht
번역 이상익 위원